El laberinto de la ley Bases

Por Félix Lonigro (*)

Es sabido que las leyes son sancionadas por el Congreso de la Nación para ejercer las atribuciones que la Constitución Nacional le asigna; pero antes de ser leyes, son proyectos; y los proyectos de ley pueden ser presentados por los mismos legisladores, por el presidente de la Nación o por el pueblo en el marco de la iniciativa popular.

En el tratamiento del proyecto de ley por parte del Congreso, cualquiera de las dos cámaras (la de Diputados o la de Senadores) puede tratarlo, debatirlo y eventualmente aprobarlo en primera instancia. En efecto, el principio general en la materia, es que cualquiera de las dos cámaras funciona como “cámara de origen” o como “cámara revisora” en el tratamiento del proyecto; excepto cuando el constituyente dispone expresamente que, para algún tema en particular, una de ellas específicamente deba cumplir uno de esos roles, como por ejemplo para el tratamiento de leyes tributarias, en cuya caso la cámara de origen debe ser la de Diputados, o para abordar el régimen de la coparticipación federal, en cuyo caso debe cumplir ese rol el Senado.

En cualquiera de ambas cámaras, los proyectos son, primero, aprobados en general, y luego se los discute y vota en particular, es decir, artículo por artículo, capítulo por capítulo, o título por título, según así se acuerde, previo al tratamiento en cada cámara, en las respectivas comisiones de Labor Parlamentaria.

En el proyecto denominado “Ley Bases”, enviado por el presidente al Congreso, la cámara de origen ha sido la de Diputados, la cual le ha dado media sanción, y el Senado, actuando como cámara revisora, ha efectuado varias modificaciones. Es por ello que el proyecto modificado, tal como lo establece la Constitución Nacional, ha regresado a la cámara de origen (Diputados), para que vuelva a intervenir.

En esta segunda intervención, Diputados tiene solo dos posibilidades: insistir con su proyecto original, para lo cual necesita el mismo quórum con el que el Senado efectuó las modificaciones, o aceptarlas.

Si Diputados logra insistir con su proyecto original, será éste el efectivamente sancionado, y pasará al Poder Ejecutivo para su promulgación y publicación. Si en cambio acepta los cambios efectuados por el Senado, o no alcanza el quórum para insistir con el proyecto original, el sancionado será el proyecto modificado por éste. Lo que le está constitucionalmente vedado a la Cámara de Diputados, en esta segunda intervención, es hacer nuevas modificaciones a las previamente efectuadas por la Cámara de Senadores, o cámara revisora en este caso.

Entendidas, entonces, cuáles son las posibilidades que ahora tiene la Cámara de Diputados, lo que se ha puesto en discusión es si, en esta segunda intervención, ella puede aceptar algunos de los cambios efectuados por el Senado y rechazar otros.

Pues cabe poner de relieve que se trata de una posibilidad, muy razonable por cierto, no prevista en el texto constitucional, motivo por el cual, frente a esta laguna jurídica, ha sido el mismo Congreso de la Nación el que resolvió la cuestión, mediante un “acuerdo” celebrado entre ambas cámaras el 26 de octubre de 1995, a través del cual se definió que, cuando una actúa como “cámara de origen” y recibe un proyecto con varias modificaciones por parte de la que actúa como “revisora”, puede aceptar algunas de ellas y desechar otras. Más tarde ello fue incorporado en el Reglamento del Senado, para los supuestos en los cuales éste deba intervenir como Cámara de Origen en segunda intervención (que no es el caso que se presenta en la Ley Bases, en cuyo tratamiento actuó como cámara revisora). En el Reglamento de Diputados no hay una norma similar.

Considero razonable que, frente a una situación no prevista por el constituyente, vinculada con el proceso de formación de una ley, sea el Congreso el que brinde una solución al respecto, pero ello debería ser a través de una ley, por cuanto es esa la vía adecuada para reglamentar al texto constitucional. No basta aquí un “acuerdo” ni el Reglamento de una Cámara.

Por otra parte, también se debate si la Cámara de Diputados, en la nueva intervención que le corresponde como cámara de origen para el tratamiento del paquete fiscal, puede incorporar nuevamente los capítulos eliminados por el Senado, sobre bienes personales e impuesto a las ganancias.

Están quienes sostienen que, al haber sido directamente eliminados, y no modificados, esos capítulos ya no pueden ser tratados hasta las sesiones del próximo año.

No comparto esa hipótesis. Es cierto que cuando la cámara revisora rechaza íntegramente un proyecto de ley, el mismo pierde estado parlamentario, y no puede ser tratado nuevamente hasta las sesiones del año siguiente –así lo prevé la Constitución Nacional-, pero en este caso no fue rechazado el texto completo de la ley, sino solo una parte (la de ganancias y bienes personales) Pues esas “eliminaciones”, respecto del proyecto total, constituyen tan solo “modificaciones” que habilitan a Diputados, como cámara de origen, a insistir con su proyecto original, incorporándolos nuevamente.

Y más allá de estos vaivenes, si sancionado el texto de ambas leyes, fueran objeto de impugnaciones judiciales que invoquen vicios en el proceso de formación de las mismas, con toda seguridad serían rechazados por la Justicia, la que muy probablemente afirme que las cuestiones relacionadas con el proceso de formación de la ley, no son justiciables; sobre todo cuando el “vicio” invocado estuviera relacionado con las interpretaciones detalladas, producto de lagunas jurídico-constitucionales.

(*) Abogado constitucionalista. Profesor de Derecho Constitucional UBA

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