Por Félix V. Lonigro (*)
A la luz del sistema federal establecido por la Constitución Nacional en 1853, la Ley Fundamental debió repartir las potestades impositivas entre el Gobierno de la Nación y las provincias. Para hacerlo, delegó en el primero la creación de impuestos indirectos externos, es decir, de derechos de importación y exportación, y reservó a las provincias la potestad de crear impuestos indirectos internos (por ejemplo el IVA) y de impuestos directos (por ejemplo Ganancias), aunque excepcionalmente le permitió al Gobierno Central la creación de éstos últimos cuando mediaren situaciones excepcionales, y siempre que sea por tiempo determinado y proporcionalmente iguales en todo el territorio.
En la práctica el constituyente pensó: que el Gobierno Nacional solvente sus gastos con derechos de importación y exportación, y que las provincias subsistan con los demás tributos.
Sin embargo, el desequilibrio histórico entre las diferentes provincias, la endeble actividad económica en muchas de ellas, y la pésima distribución territorial que desde siempre existió en el país, hicieron que apareciera en escena un sistema tributario denominado “coparticipación federal”.
En función de éste, el Gobierno de la Nación se pone al hombro la tarea de crear y recaudar impuestos que corresponden a las provincias, y luego lo reparte entre ellas en función de criterios complejos y muchas veces arbitrarios. En la práctica ello significa que las provincias menos pobladas reciben dinero de tributos que pagan contribuyentes de las provincias más pobladas.
Este sistema tributario, por cierto anti-federal, se justifica temporariamente mientras se resuelve el problema de la desigualdad poblacional y económica entre las provincias. Sin embargo, lejos de constituir un remedio temporario, ha sido constitucionalizado en la reforma constitucional de 1994, y pareciera que, desde entonces, se instaló definitivamente en la Argentina, haciendo que ella sea, al menos desde lo tributario, mucho más unitaria.
El sistema, según la ley de coparticipación federal sancionada en 1988, funciona así: el Gobierno Central crea y recauda impuestos que corresponden a las provincias, y a fin de repartirlos o coparticiparlos, arma un fondo de recaudación, sustrae un 15% que lo imputa a la seguridad social, y al 85% que queda, tomándolo como un cien por ciento, lo divide en dos partes. El 42% se lo reserva y el 55 % lo reparte entre las provincias. El 3% restante se destina a las provincias de Santa Cruz, Chubut y la de Buenos Aires, que retiene casi el dos por ciento de ese porcentaje.
La primera distribución se denomina “primaria”, y la segunda distribución, que se hace con el 55% que queda para las provincias, y que se distribuye entre éstas, se denomina “secundaria”.
¿Está la ciudad de Buenos Aires entre las unidades federativas que reciben ese 55% que se reparte entre ellas? Es decir, ¿forma parte la ciudad de Buenos Aires de la referida distribución secundaria? Debiera formar parte de ella en función de lo que dispone el Art. 75 Inc. 2 de la Constitución Nacional después de la reforma de 1994; pero como la ley de coparticipación federal es anterior a la reforma, porque fue sancionada en el años 1988, en ese momento la ciudad de Buenos Aires no era autónoma y Tierra del Fuego no era provincia; por lo tanto ninguna de ellas forma parte del grupo que se reparte el referido 55% (distribución secundaria).
¿De dónde salen, entonces, los fondos que recibe hoy la ciudad de Buenos Aires? pues del 42% que corresponde al Gobierno Nacional, el cual, en función de “acuerdos” que debe formalizar con las autoridades locales porteñas, transfiere un porcentaje.
Oportunamente Macri aumentó ese porcentaje que le entregaba a la ciudad porteña, y lo llevó al 3,50%. Alberto Fernández lo redujo al 2,30%. El problema es que lo hizo sin que hubiera acuerdo alguno, y además derivó ese 1,20% que quitaba a la Ciudad, para engrosar lo que recibe la provincia de Buenos Aires, a la que ya se destina el 20% de la distribución secundaria, además del 2%, del 3% que queda después de realizar la distribución primaria.
Es por ello que el argumento del Gobierno Nacional y de los gobernadores, en el sentido que la reciente decisión de la Corte perjudica a las provincias, es definitivamente falaz, porque la devolución que debe hacerse a la Ciudad no sale de los fondos que se reparten a las provincias, sino del 42% que queda para el Gobierno de la Nación. Y además, aun cuando éste pudiera utilizar ese 42% para obras en las provincias, en este caso la quita efectuada a la Ciudad tiene por destino directo la provincia de Buenos Aires.
Si de igualdad y federalismo se trata, el problema no es el 1,3% más o menos para la ciudad de Buenos Aires, sino el sistema mismo de coparticipación federal, que es profunda y definitivamente unitario.
(*) Félix V Lonigro, Abogado constitucionalista y profesor de derecho constitucional de la UBA
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