REFORMA JUBILATORIA / EL DEBATE QUE VIENE

Por  Carmen López Imizcoz

Tras las elecciones de octubre, el Gobierno impulsará una nueva reforma jubilatoria. La cuestión de asegurar ingresos para los mayores en la Argentina se ve atravesada por la situación fiscal y la informalidad laboral, en lo inmediato, y por el crecimiento económico y la demografía, a mediano plazo.

Al igual que otros países de la región, la Argentina aún es joven: tiene un alto porcentaje de población en edad de trabajar y con capacidad de generar ahorro. Esta etapa, conocida como "bono demográfico", les permite a los países aumentar la inversión y así ingresar en una senda de crecimiento sostenido. Para ello, "hay que generar las condiciones institucionales, financieras y fiscales que promuevan este mayor ahorro y lo canalicen hacia la inversión, de forma de aumentar la productividad de la economía y sostener el crecimiento del PBI per cápita una vez alcanzada la etapa del envejecimiento", explica un documento de CEPAL de Rafael Rofman, Verónica Amarante e Ignacio Apella, publicado el año pasado.

Inestabilidad jubilatoria

¿Por qué el sistema jubilatorio argentino va de reforma en reforma? "Las continuas reformas están asociadas al cortoplacismo crónico argentino y su insostenibilidad", evalúa Santiago Urbiztondo, economista jefe de FIEL. De un régimen de solo reparto, que surgió a mediados del siglo pasado, se pasó a otro de reparto con capitalización en 1993 y luego en 2008 hubo un regreso al reparto puro. En todos los casos, las reformas estuvieron asociadas a la disponibilidad o no de caja en cada coyuntura.

La reforma de 1993, que creó un régimen de capitalización con las AFJP adicionado al de reparto opcional, implicó una férrea disciplina fiscal en el otorgamiento y cálculo de las prestaciones, al no poder usar para el pago de beneficios los aportes personales, que pasaron a ser administrados por las AFJP. "Ese período de disciplina fiscal resultó de una forzada visión de largo plazo ante la imposibilidad de continuar con la generosidad previsional anterior", describe Urbiztondo.

La inestabilidad del sistema previsional provocó un esquema de impuestos al trabajo y aportes previsionales crecientes, que fomentan la informalidad, y un lento deterioro en términos financieros, de justicia y de equidad del sistema previsional, que dañó las posibilidades de asegurar ingresos en la vejez de manera acorde con los aportes realizados en la vida activa, agrega el economista jefe de FIEL.

En todos los sistemas y en todos los tiempos, la extensión de la expectativa de vida hace que se necesiten aumentos de los aportes (es decir, subas de las tasas de aporte o de los años con contribuciones o ambas cosas) o de la edad mínima para el retiro; o reducciones de la tasa de reemplazo (relación entre la pensión y el salario promedio); o un combo de todo esto. Otra opción es recurrir a fuentes de ingreso externas al sistema: impuestos.

Sin embargo, en el caso argentino, para el economista jefe de FIEL, la informalidad laboral es más grave que el problema demográfico. "Hay que establecer una relación razonable y continua entre los aportes y los beneficios jubilatorios a lo largo de la vida de cada individuo y sus dependientes", sostiene.

Por otra parte, Urbiztondo propone no acentuar los requisitos mínimos a cumplir para obtener beneficios regulares. "La alta chance de incumplimiento a lo largo de una vida laboral activa previsiblemente azarosa induce a una mayor informalidad y lleva al crecimiento de prestaciones universales financiadas con la reducción de las prestaciones efectivas a los cada vez más escasos aportantes", considera.

Viejos problemas

"El sistema previsional argentino viene con problemas desde hace cuatro décadas porque el sistema de reparto antiguo contemplaba beneficios previsionales que no se condecían con la realidad demográfica, laboral y de administración del régimen", coincide Marcelo Capello, presidente del Ieral de la Fundación Mediterránea. "No se trató sólo de envejecimiento poblacional, sino también del aumento en la informalidad laboral, que en alguna medida fue consecuencia de las altas contribuciones establecidas para financiar beneficios previsionales muy ambiciosos, al menos en la ley, y de una administración demagógica del sistema, con períodos en que se concedían con demasiada facilidad beneficios previsionales antes de la edad legal de retiro, o en que se aprobaban privilegios especiales para algunos subsistemas", agrega.

Luego, con la creación del sistema mixto en la década del 90, la transición fue fiscalmente muy costosa y, cuando estaba comenzando la reducción del déficit, se tomó la decisión oportunista de estatizarlo, luego de haber asumido todos los costos del pasaje de régimen, describe.

Según estimaciones del Ieral, el sistema actual, si bien ya no promete una tasa de reemplazo del 82% del salario en actividad, a través de las moratorias previsionales y el plan de reparación histórica, está llevando el gasto previsional a cerca del 10% del PBI, un porcentaje muy alto para América latina.

"El sistema de pensiones actual no cuenta con una fuente de financiamiento genuina, sólo cubre con impuestos al trabajo el 70% de los gastos previsionales actuales, y requiere del financiamiento de impuestos generales: porcentajes de impuestos específicos, y detracciones de la coparticipación de IVA, Ganancias, y de la masa general", precisa Ariel Barraud, presidente del IARAF. Con la informalidad, el dinamismo y la rotación que experimentan los trabajadores, el sistema no parece sostenible en el largo plazo. Además, la tasa de reemplazo es, en promedio, inferior al 40% de la remuneración.

Desafíos

A mediano y largo plazo, los desafíos demográficos y los e- conómicos son mayores, subraya Barraud. Por el lado de la demografía, caerá la tasa de crecimiento de la población y esto, agudizado por mercados informales o más dinámicos, se traducirá en una caída del crecimiento de la población aportante. Este escenario se agravará financieramente ante el incremento de la esperanza de vida de la población, que extiende el plazo promedio de dependencia de las personas y, en consecuencia, incrementa los fondos necesarios.

El ¿fracaso? chileno

En los 90, el modelo a imitar en materia previsional era Chile, pero ya no. "El fracaso del modelo chileno es relativo", sostiene Urbiztondo. Sus indicadores de rentabilidad (el valor de los fondos acumulados en relación con los aportados) han sido altísimos y, para quienes aportaron regularmente, las prestaciones respecto de los aportes realizados son excelentes, apunta.

"El problema es que los aportes realizados fueron muy bajos y no se incluyó un pilar de beneficio universal que complementara los ahorros personales de los trabajadores de menores ingresos y con menor regularidad de aportes, por lo cual surgió una insatisfacción importante entre los aportantes de menores ingresos o con aportes más irregulares a lo largo de la vida laboral activa", describe.

En Chile, los aportes al sistema han sido históricamente del 10% del salario. La "crisis del sistema" se resolvió con un incremento en las tasas de contribución de cinco puntos. De todos modos, las tasas chilenas aún resultan inferiores a las de la Argentina.

Capello coincide con Urbiztondo. "No se puede decir que el modelo chileno fracasó, ya que cumplió uno de los objetivos que era volver sustentable el gasto previsional", afirma. El nivel relativamente bajo de las prestaciones se debe a que en Chile los aportes al sistema previsional, en porcentaje del salario, equivalen a casi la mitad que en la Argentina. Esto favorece la contratación de mano de obra, pero genera beneficios previsionales relativamente bajos con relación a los salarios en actividad.

Además, la informalidad laboral, bastante menor que en la Argentina pero aun así alta con respecto a países industrializados, junto al nivel de las prestaciones, condujo a la necesidad que el Estado asegurara montos mínimos de prestación para un sector de la población. "No obstante, se trató de una solución mucho más racional que la implementada en Argentina con las moratorias previsionales", considera.

"El sistema de capitalización, como el de Chile, no es una solución definitiva al problema por la variabilidad del rendimiento, la incertidumbre y el riesgo inherente al sistema financiero", enfatiza Barraud. En Chile, un exagerado optimismo en los rendimientos futuros puede haber llevado al establecimiento de un porcentaje de aportes obligatorios muy bajos (10%) que también terminan otorgando una tasa de reemplazo baja, sobre todo en los casos en que no se complementó de manera voluntaria.

Otros modelos

"No hay evidencia definitiva sobre qué modelo de pensión es más exitoso", señala Barraud. Los países desarrollados que agotaron su bono demográfico, algo que se prevé que suceda en 2035 en la Argentina, van en dirección a garantizar una jubilación mínima universal para todos los ciudadanos que cumplen las condiciones de edad. Además, dan aumentos marginales a los individuos en función de sus años de aporte y estimulando, vía beneficios impositivos, el ahorro previsional voluntario, para que cada persona ahorre para su retiro el monto que considere conveniente, describe el presidente del IARAF.

"Cada modelo depende del contexto en que se aplica, tanto actual comoe sperado", enfatiza Barraud.

En la región (Colombia, México, Brasil y Chile) hay un aumento de los esquemas que posibilitan e incentivan fiscalmente el ahorro previsional voluntario. Esto permitió en algunos países el incremento de la tasa de ahorro y el desarrollo de un mercado de capitales más fuerte, lo cual baja el costo del capital y aumenta la inversión, el crecimiento y el empleo.

"En Brasil, la inviabilidad del sistema previsional, principal fuente de déficit primario, es mucho más marcada e inminente que en la Argentina, por lo cual se requiere un aumento de los años con aportes y de la edad mínima para el retiro, actualmente en torno a los 50 años o no exigible", considera Urbiztondo.

En la Argentina, la reforma necesaria y eficiente es muy distinta que la del país vecino. "Hay que contribuir a reducir la informalidad laboral, aumentando la correlación entre aportes y beneficios con reglas cumplibles que flexibilicen la decisión de la fecha de retiro sin que ello signifique imponer cargas al sistema, y evitando que algunos ciudadanos con regímenes especiales, como los autónomos y monotributistas, obtengan beneficios financiados con impuestos y aportes en exceso exigibles a otros ciudadanos", opina el economista jefe de FIEL.

Según Barraud, para la Argentina, el desafío es diseñar un sistema inclusivo no sólo de los trabajadores formales, sino también del resto de los trabajadores, aunque con la meta de generar los incentivos para una mayor formalización del mercado laboral.

De las experiencias internacionales, habría que tomar elementos que puedan adaptarse y complementar al esquema actual de reparto puro con un fuerte componente de subsidios y asistencialismo.

"El país está, desde mediados de los 90, pasando por el bono demográfico, que le permitiría una mayor tasa de ahorro, impulsada por una relativamente mayor oferta de trabajo y menor tasa de dependencia. Es fundamental hacer efectivo este ahorro y canalizarlo de forma eficiente de cara a la etapa de envejecimiento poblacional", resalta Barraud y concluye: "El desafío central es que la Argentina sea un país rico antes de ser un país viejo".

Extensión de la edad jubilatoria

En cuanto a permitir la extensión de la edad de retiro que, en forma voluntaria, figuraría en la iniciativa del Gobierno, en los países en que se implementó se lo hizo de manera muy gradual, subraya Barraud. Por ejemplo, en el Reino Unido, el aumento de la edad jubilatoria de 65 a 68 años para los varones terminará de implementarse en 2039 y afectando a los nacidos entre 1970 y 1978.

"Sería conveniente que se pueda elegir el momento de retiro, ajustando la tasa de reemplazo (mayor prestación previsional mientras más tarde se produzca el retiro, y viceversa)", sostiene el presidente del Ieral. "Inclusive debería darse a las personas la posibilidad de retirarse antes de la actual edad legal de retiro, siempre que se cumpla con los años mínimos de aporte al sistema y que se esté dispuesto a cobrar una jubilación proporcionalmente menor", agrega Capello. Esto facilitaría la entrada de jóvenes al mercado laboral.

Para Urbiztondo, es una cuestión de incentivos. "Extender la edad jubilatoria de forma voluntaria es razonable si esa opción está acompañada de una consecuencia lógica en la relación entre los aportes totales realizados y los beneficios previsionales esperados dada la expectativa de vida al momento de iniciar el retiro", señala.

© El Cronista